Resumen

El reconocimiento de la igualdad de derechos y oportunidades entre mujeres y hombres ha sido uno de los mayores logros alcanzados por las mujeres a fines del siglo XX, esencialmente a partir de la IV Conferencia Mundial de Naciones Unidas sobre la Mujer, en 1995, celebrada en Pekín.  La igualdad de género adquirió relevancia internacional.  

 

El presente trabajo realiza una primera aproximación a un estudio comparativo sobre la incorporación de la perspectiva de género en la Unión Europea (UE) y en el Mercado Común del Sur (MERCOSUR). El foco estará puesto en el tratamiento que se la dado a la igualdad de género tanto a nivel jurídico-normativo, como institucional y político, en cada uno de estos procesos de integración.

 

En un primer apartado se describirá cómo ha evolucionado la política de igualdad en la Unión Europea, haciendo hincapié en los tres niveles: jurídico-normativo, institucional y político.  En un segundo apartado,se realizará un recorrido por la evolución de éstas políticas en el marco del MERCOSUR, a la luz de los niveles indicados . Finalmente, en un tercer apartado, se destacarán las limitaciones que presenta la incorporación de la perspectiva de género en cada uno de estos procesos de integración, para concluir con un  esbozo de las principales consideraciones de este tema.

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Palabras claves: igualdad de género – Unión Europea - Mercosur

 

Abstract

The recognition of the equality of rights and opportunities between women and  men has been one of the biggest achievement made by the women at the end of the 20th century, essentially from the IV World Conference of UN on Women 1995, in Beijing, where the gender equality become international relevant.

 

The present work attempt to be a first approach to a comparative study on gender mainstreaming considering the European Union (EU) and the Southern Common Market (Mercosur). The focus is in the treatment of the gender equality on the legal and normative, institutional and political framework in each of these processes of regional integration.

 

For that, the first part will describe the development of the gender equality policy in the EU. Then, the paper will analize the evolution of these policies in the MERCOSUR. The third section will highlight the limitations presented by the gender mainstreaming in the two mentioned integration processes.  Finally, some conclusions will be presented.

 

Key Words: Gender equality – European Union - Mercosur

 

Introducción

La problemática de la igualdad de género ha adquirido  mayor relevancia en los últimos años, especialmente hacia fines del siglo XX y comienzos del siglo XXI. Esta relevancia ha sido producto de los principales postulados de la Convención sobre la Eliminación de Todas las Formas de Discriminación contra la Mujer (CEDAW, por sus siglas en inglés), de la Declaración y Plataforma de Acción de la IV Conferencia Mundial sobre la Mujer de Beijing, la Convención Interamericana para Prevenir, Sancionar y Erradicar la Violencia contra la Mujer (Belém do Pará) y del intenso trabajo de los movimientos feministas y de diferentes asociaciones de mujeres, instancias que han  luchado durante décadas por el reconocimiento y respeto de sus derechos, y por la erradicación de las desigualdades y discriminación que sufren todas las mujeres.

 

La incorporación de la equidad de género como uno de los Objetivos de Desarrollo del Milenio representa la importancia y concientización mundial para tratar de resolver el tema del colectivo femenino. De esta manera, el objetivo Nº 3 establece: “promover la igualdad de género y el empoderamiento de la mujer”, cuya meta pareciera a prima facie austera, ya que consistía en “asegurar que, para el año 2015, los niños y niñas de todo el mundo puedan terminar un ciclo completo de enseñanza”. Sin embargo, su implicatura en términos de inclusión nos lleva a reconocer que ésta es de gran impacto en caso de ser alcanzada. La educación es tal vez, luego del alimento, la condición más determinante de las capacidades que logre alcanzar un ser humano a lo largo de su vida y por lo tanto es una condición básica para la inclusión y la posibilidad de alcanzar mayores niveles de igualdad (Benedetto, Cortes, Rojo, 2015, p.7).

 

Ello ha servido de impulso para que no solo los Estados sino también los procesos de integración a través de sus instituciones comiencen a implementar medidas y a desarrollar acciones tendientes a eliminar los obstáculos que entorpecen el adelanto de la mujer en todas las esferas de la vida pública y privada. De este modo, el género se ha convertido en una perspectiva de trabajo para las políticas públicas. Ahora bien, ¿Qué entendemos cuando hablamos de género? Esta palabra refiere a una construcción sociocultural asociada a la dimensión identitaria que diferencia social, económica y políticamente a mujeres y varones, y produce de esta manera desigualdades e injusticias para la participación de las personas en los procesos de desarrollo. Este enfoque incorpora un sentido ético y político vinculado al derecho a cambiar, a revertir las desigualdades, a promover un desarrollo humano equitativo también en términos de género (López, 2005:8).

 

De acuerdo con  la clasificación de Astelarra (2004), las políticas públicas específicas para abordar las problemáticas de la desigualdad pueden ser de tres tipos: políticas de igualdad de oportunidades, políticas de acción positiva y la acción de transversalidad. Cada una de ellas responde a una estrategia de intervención pública diferente y apunta a transformar diversos aspectos del sistema de género social que condiciona la realidad social de las mujeres. 

 

Las primeras hacen referencia a aquellas políticas que han sido utilizadas generalmente por los poderes públicos para combatir la discriminación contra las mujeres. Por ejemplo: la revisión y modificación de leyes, reglamentaciones y disposiciones discriminatorias sobre las que trabajan los planes de igualdad de oportunidades, brindándoles las mismas oportunidades a las mujeres respecto a los hombres. Las segundas parten de la idea de que el problema radica en que el punto de partida entre hombres y mujeres para la participación en el mundo público no es igual, por lo que se debe corregir la desventaja inicial de las mujeres. Los sistemas de cuotas, líneas de créditos especiales para contrataciones de mujeres, entre otras, son ejemplos de estas acciones.

 

Respecto a las políticas de tercer tipo, se basan en el principio de que todas las relaciones entre hombres y mujeres y su participación social están condicionadas por el sistema de género. Hay decisiones políticas que parecen no sexistas, pero que pueden tener un diferente impacto en las mujeres y en los hombres, aún cuando esta consecuencia no estuviera prevista ni deseada. Esto hace que cada intervención pública deba ser analizada en términos del impacto diferencial que puede tener en el colectivo femenino y en el masculino. En tal sentido, la aplicación de la dimensión de género a las políticas públicas tienen como objetivo la evaluación del impacto en función del género que tenga, para evitar consecuencias negativas no intencionales y para mejorar la calidad y la eficacia de todas las políticas (Astelarra, 2004, 15). La transversalidad busca así la integración sistemática de la perspectiva de género en todas las acciones y actividades, en todos los sistemas y estructuras. Estas políticas requieren un mayor compromiso político, mayor cantidad de personal, capacidades, recursos y responsables destinados a desarrollarlas de manera adecuada, así como contar con instrumentos de monitoreo que aseguren el cumplimiento de sus metas y la asignación de sus recursos.

 

Teniendo en cuenta lo anterior, en el presente trabajo se realizará una primera aproximación a un estudio comparativo sobre la incorporación de la perspectiva de género en la Unión Europea (UE) y en el Mercado Común del Sur (MERCOSUR). El foco del análisis estará puesto en el tratamiento que se la ha dado a la igualdad de género tanto a nivel jurídico-normativo, como institucional y político, en cada uno de estos procesos de integración,  considerando los mecanismos y modos de intervención, a través de los cuales se han implementado las políticas públicas tendientes a disminuir las desigualdades entre hombres y mujeres. 

     

  Para ello, en un primer apartado, se describirá cómo ha evolucionado la política de igualdad en la Unión Europea, haciendo hincapié en los tres niveles arriba mencionados. En un segundo apartado, se realizará un recorrido por la evolución de éstas políticas en el marco del MERCOSUR, a la luz de los niveles indicados previamente. Finalmente, en un tercer apartado, se destacarán las limitaciones que presenta la incorporación de la perspectiva de género en cada uno de estos procesos de integración, para concluir con el esbozo de las principales consideraciones del tema.    

 

 

1. La política de igualdad de género en la Unión Europea

Las políticas públicas europeas orientadas a la igualdad de género han sido de tres tipos a lo largo del tiempo: políticas con énfasis en el tratamiento igualitario, políticas de acción positiva, y de transversalidad o incorporación de la perspectiva de género (gender mainstreaming en inglés) (Prügl, 2006: 434-435). De esta manera, siguiendo a Calvet (2016) se pueden identificar tres fases en la evolución de las políticas de igualdad de la UE:

 

1) Desde sus inicios con el Tratado de Roma en 1957 hasta finales de los años 70: la política de igualdad de género se ha basado principalmente en  la estrategia de igualdad de trato entre hombres y mujeres; 

 

2) Desde fines de la década de 1970 hasta principios de los años 90: durante ese período el tratamiento de la igualdad de género adopta un enfoque orientado a conseguir la igualdad real a través de medidas de acción positivas a favor de las mujeres. Ello se ve plasmado en los Programas de Acción plurianuales elaborados por la Comisión Europea, los cuales  se analizarán más adelante. Se reconoce así la situación desventajosa que poseen las mujeres respecto a los varones, por lo que , se busca la intervención activa del Estado para garantizar su acceso al mundo público, espacio del cual han sido tradicionalmente excluidas. 

 

3) Desde finales de la década de1990 hasta la actualidad: Este período se caracteriza por la adopción de una nueva estrategia: el gender mainstreaming,  es decir, introducir la perspectiva de género de forma transversal en todas las políticas y acciones de la UE.

 

“A diferencia de los anteriores, que ponían el énfasis en los individuos y sus derechos, o en las mujeres como grupo en desventaja que debía equipararse al de los varones, este nuevo enfoque se centra en las diferencias relacionales y en el funcionamiento del sistema de género. El objetivo es incorporar el género a las instituciones y a las políticas públicas en un proceso general de «generización », del que participan –y es reproducido por– varones y mujeres. Como enfoque transformador integral, el gender mainstreaming busca producir cambios en dos sentidos: incrementar el número de instituciones involucradas en la búsqueda de la igualdad de género y aceptar la existencia de una dimensión de género en la sociedad y las políticas públicas” (Rigat-Pflaum, 2008: 46).

 

    Vemos así que en el proceso de construcción europea, la igualdad de género ha ido evolucionando de forma gradual, vinculada desde sus inicios a cuestiones específicamente laborales, para luego extenderse hacia otras áreas buscando corregir la desventaja inicial de las mujeres y así poder alcanzar la igualdad de oportunidades y  adquirir una dimensión horizontal y transversal que involucre a todas las acciones de la UE. 

 

1. El tratamiento de la igualdad de género en el plano jurídico-normativo de la UE

     Desde la conformación del proceso de integración europeo se hace referencia a la igualdad de género. De esta manera, en el Tratado de Roma de 1957, se reconocía la igualdad de trato en su artículo 119, al establecer el principio de que hombres y mujeres debían recibir igual salario por el mismo trabajo. 

 

Esta equiparación de retribuciones entre hombre y mujer en el ámbito laboral no suponía en ningún caso que existiera una política comunitaria en materia de igualdad, sino más bien pretendía que en el ámbito de políticas sociales no se produjeran discriminaciones por razón de salario entre los diferentes Estados miembros y no se viese afectado el funcionamiento del mercado común y la libre circulación de trabajadores. El máximo interés era el de no entorpecer la creación de un área de libre comercio (Calvet, 2016,14).

 

Vemos así que la tendencia de la política de género en los orígenes de la UE fue la de asegurar la igualdad de trato entre hombres y mujeres en el ámbito laboral. Las reformas siguientes al Tratado de Roma, a saber, el Acta Única Europea de 1986 y el Tratado de Maastricht de 1992 no introdujeron modificaciones en materia de igualdad. Pero en 1997, cuando se firma el Tratado de Ámsterdam,  se produce un cambio fundamental en la materia al adoptarse un carácter transversal del principio de igualdad de género, propiciando “de manera  más sistemática y, con miras de largo plazo, estrategias, medidas y acciones para la eliminación de las desigualdades entre hombres y mujeres” (Álvarez, 2016:5).

 

En el artículo 2 se reconoce la igualdad entre hombres y mujeres como uno de los objetivos de la UE y en el artículo 3.2 se afirma el carácter transversal al señalar que “en todas las actividades contempladas en el presente artículo, la Comunidad se fijará el objetivo de eliminar las desigualdades entre el hombre y la mujer y promover su igualdad”. Asimismo, el art.13 establece la prohibición de discriminación por razón de raza, sexo, religión, discapacidad, edad u orientación sexual, mientras que el art.137 reconoce que la Comunidad apoyará y complementará la acción de los Estados miembros en ámbitos que se refieran a la igualdad entre hombres y mujeres por lo que respecta a las oportunidades en el mercado laboral y al trato en el trabajo. En el art. 141 se contempla la obligación de cada Estado miembro de garantizar la aplicación del principio de igualdad de retribución (Calvet, 2016:15).

 

Es importante destacar además el artículo 141 inciso 4, el cual proporciona a los Estados miembros una mayor discreción en la adopción de medidas de acción positiva, a saber:

 

“…con objeto de garantizar en la práctica la plena igualdad entre hombres y mujeres en la vida laboral, el principio de igualdad de trato no impedirá a ningún Estado miembro mantener o adoptar medidas que ofrezcan ventajas concretas destinadas a facilitar al sexo menos representado el ejercicio de actividades profesionales o a evitar o compensar desventajas en sus carreras profesionales”. Se abre así el camino hacia las medidas de acción positiva (Álvarez, 2016: 6)

 

Otro avance importante se dio en el año 2000, con la firma de la Carta de Derechos Fundamentales de la UE en Niza, la cual reafirma en su artículo 23 el carácter transversal del principio de igualdad en todas las actuaciones de la UE y hace un reconocimiento jurídico de la igualdad entre hombre y mujer como derecho fundamental de la Unión. Dicha Carta de Derechos ha adquirido con el Tratado de Lisboa de 2007, el mismo rango jurídico que los Tratados originarios, convirtiéndose así en vinculante para todos los Estados miembros.

 

Este último tratado, firmado por los 27 Estados miembros, hace referencia al Tratado de la Unión Europea y al Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea. Este sigue afirmando la igualdad como uno de los valores y objetivos de la UE (artículos 2 y 3.3 respectivamente), establece referencias directas al principio de igualdad en sus art.20 a 26, mientras que reafirma el carácter transversal en su artículo 8 al establecer que “en todas sus acciones; la Unión se fijará el objetivo de eliminar las desigualdades entre el hombre y la mujer y promover su igualdad”. (Calvet, 2016: 15). Con ello se puede observar como la política de igualdad de género se ha convertido en un elemento estructural de la UE. 

 

Estos cambios de enfoques que se vieron plasmados en los tratados constitutivos de la UE, fueron acompañados por diversas directivas, iniciativas y recomendaciones que han ido extendiendo su ámbito de aplicación. En la década de 1970 se han concretado una serie de directivas que respondieron al enfoque predominante en ese momento, es decir, al de igualdad de retribuciones en materia de trabajo. Ejemplo de ello es la Directiva 75/11/CEE de 10 de febrero de 1975, cuyo objetivo fue unificar las legislaciones de los Estados miembros en la igualdad de retribución hombre/mujer en materia de empleo. Un año después se amplía el principio de igualdad de trato desde el acceso al empleo hasta la formación y promoción profesionales, a través de la Directiva 76/207/CEE de 9 de febrero de 1976. En diciembre de 1979, la Directiva 79/7/CEE extiende este principio en materia de seguridad social, y por medio de la Directiva 86/613/CEE se incluye la igualdad de trato en las actividades autónomas.

 

Posteriormente, y en concordancia con la segunda fase antes  mencionada, la normativa de la UE buscaba la consecución de la igualdad efectiva entre hombre y mujer. De esta manera, la Directiva 92/85/CE de octubre de 1992 implementó medidas para promover la mejora de la seguridad y de la salud en el ámbito laboral de la trabajadora embarazada y, a través de la Directiva 97/75/CE se desarrollan medidas para la conciliación entre la vida familiar y laboral. Estas medidas fueron ampliándose hasta la regulación del trabajo a tiempo parcial y el derecho antidiscriminatorio, por medio de las Directivas 97/81/CE y2000/78, respectivamente.

 

En relación con el  enfoque de transversalidad adoptado posteriormente, dicha orientación se vio plasmada en la Directiva 2002/73/CE, modificatoria de la Directiva 76/207/CEE, que establece la aplicación del principio de igualdad en el acceso al empleo, a la formación y promoción profesionales y a las condiciones de trabajo. Por su parte, la Directiva 2000/43 se ocupa del principio de igualdad de trato de las personas independientemente de su origen racial o étnico, evitando la doble discriminación por razón de sexo y de raza o etnia. 

 

De acuerdo con el  desarrollo normativo en materia de igualdad de género, la UE ha diseñado además otros instrumentos que sirven de guía para el accionar de las Instituciones europeas, tales como la Carta de la Mujer y la Estrategia para la igualdad entre mujeres y hombres, que serán desarrolladas en secciones subsiguientes. 

 

1. Institucionalidad de la igualdad de género en la UE

    En 1981, la Comisión Europea decidió crear un Comité consultivo para la igualdad de oportunidades entre hombres y mujeres, con la finalidad de “por un lado, asistir a la Comisión en la elaboración y en la realización de su política sobre el fomento del empleo de la mujer y de la igualdad de oportunidades y, por otro lado, en garantizar un intercambio permanente de las experiencias obtenidas y de las iniciativas tomadas en esos sectores dentro de la Comunidad”.  Este último aspecto hace referencia al rol ejercido por este comité como un nexo que facilite la comunicación entre los Estados miembros y las instituciones europeas.                                                            

 

    Desde 1983, la Comisión ha comenzado a trabajar esta cuestión a través de diversos planes de acción comunitaria que serán desarrollados en secciones subsiguientes, donde se establecen medidas para ser ejecutadas por la Comisión Europea así como también plantean recomendaciones a los Estados miembros (Astelarra, 2004,: 21). En 1984, se crea en el seno del Parlamento Europeo, el Comité de Derechos de la Mujer (actualmente, Comisión de Derechos de la Mujer e Igualdad de Género).Esta comisión tiene entre sus principales funciones promover la protección de los derechos de la mujer en la Unión y en terceros países, fomentar políticas de igualdad de oportunidades en el ámbito laboral, la eliminación de toda forma de violencia y discriminación basada en el sexo, la aplicación y el desarrollo del principio de integración de la dimensión de la igualdad de oportunidades para hombres y mujeres en todos los sectores, el seguimiento y la aplicación de los acuerdos y convenios internacionales relacionados con los derechos de la mujer.

 

Un avance muy importante ocurrió en el año 2006, cuando el Parlamento y el Consejo Europeo constituyen el Instituto Europeo de la Igualdad de Género (European Institute for Gender Equality EIGE, en inglés), con el objetivo principal de ayudar a las instituciones europeas y a los países de la UE a integrar el principio de igualdad en sus políticas. Entre otras actividades, se dedica a la lucha contra la discriminación por razón de sexo, brinda asistencia técnica a las instituciones europeas a fin de promover una mayor sensibilización en la temática de igualdad, se encarga además de la recopilación y análisis de datos comparables sobre cuestiones de igualdad, del desarrollo de instrumentos metodológicos, especialmente con vistas a integrar la igualdad en todas las políticas comunitarias.

 

    Otro aspecto por destacar es el rol que ha desempañado el Tribunal de Justicia de la UE (TJUE) en la evolución de la igualdad de género en su ámbito de aplicación. La legislación europea es obligatoria para los Estados miembros y en algunas oportunidades, se produjeron problemas en su aplicación por los tribunales de los Estados miembros. Esto llevó a que muchas decisiones nacionales fueran elevadas al TJCE. Muchos de sus fallos, favorables a las mujeres, sentaron precedentes importantes para reforzar la igualdad de género dentro de la UE. Entre ellos se destacan: igualdad de remuneración y su aplicación efectiva (Asunto Stad Lengerich C-149/77, Asunto Josepch Griesmar C-366/99), igualdad en el empleo y el trabajo(Asunto Carole Louise Webb C32/93, Asunto Stoeckel C-345/89, Asunto Royal Marines C-273/97), igualdad de trato en la seguridad social y las medidas de protección social (Asunto Defrenne C-80/70, Asunto Lommers C-476/99) y conciliación de vida familiar y profesional (Asunto Sari Kiiski C-116/06).

 

1. Iniciativas, políticas y acciones a favor de la igualdad en la UE

    Desde sus inicios, la UE ha llevado adelante una serie de políticas e iniciativas de forma gradual con el fin de promover y reforzar el principio de la igualdad de género no solo a nivel comunitario sino también al interior de cada Estado miembro. Estas iniciativas se vieron plasmadas a través de Programas de Acción sobre igualdad de género, los cuales fueron modificando su orientación. Así durante la década de 1980, estos programas combinaban medidas vinculadas a la igualdad de oportunidades con acción positiva, tanto en propuestas de carácter general como propuestas específicas (Astelarra, 2004: 22) 

 

     De acuerdo con   esta autora, el Primer Programa de Acción (1982-1985), se propuso revisar la legislación existente, sensibilizar a la población sobre estas cuestiones, e introducir propuestas de acción positiva y medidas de revisión del régimen tributario. El Segundo Programa de Acción (1986-1990) mantiene las mismas tendencias e incorporapropuestas para la concertación entre los agentes sociales. Al igual que el anterior, el eje central está en el mercado de trabajo y la seguridad social, y amplía el abanico a medidas educativas y de conciliación con la vida familiar. 

 

     Durante la década de 1990, las medidas abarcan no solo la igualdad de oportunidades en el campo del trabajo sino también adquieren un mayor contenido social. En el Tercer Programa de Acción (1991-1995), se presta particular atención a la revalorización del aporte de las mujeres a la sociedad, y se crean programas específicos y redes sociales propias de actuación. En el Cuarto y Quinto Programa de Acción (1996-2000 y 2001-2005) se plantea la aplicación del gender mainstreaming.

 

En tal sentido, se define al mismo como la aplicación de la dimensión de género a todas las políticas y acciones de la UE y de los Estados miembros, tras su adopción como enfoque prioritario en el Tratado de Ámsterdam. Esto implica que las instituciones europeas adquieren una mayor competencia en nuevos sectores de política pública y, por lo tanto, se amplía la responsabilidad en temas de género. El Sexto Programa de Acción o Plan de Trabajo para la Igualdad entre los hombres y las mujeres 2006-2010, continua con esta línea, al establecer objetivos y medidas prioritarias tendientes a lograr un mayor compromiso de los Estados miembros. 

 

      Para el periodo 2010-2015 se instituye la “Estrategia de la Comisión Europea para la igualdad entre mujeres y hombres”; ésta prioriza cinco áreas clave para la acción: a) Independencia económica igual para mujeres y hombres, b) Igual salario por trabajo de mismo valor, c) Igualdad en la toma de decisiones, d) Dignidad, integridad y eliminación de la violencia basada en el género; y e) Promoción de la igualdad de género más allá de la UE (Álvarez, 2016: 11). Las acciones propuestas por medio de esta Estrategia siguen el doble enfoque consistente en integrar la perspectiva de género en todas las políticas e iniciativas, y definir al mismo tiempo medidas específicas. Por medio de este instrumento se pretende promover progresos en cada uno de los Estados miembros, y proporcionar además una base para la cooperación con las demás instituciones europeas y las partes interesadas.

 

Actualmente, está en vigencia el “Compromiso estratégico para la igualdad de género 2016-2019”, que actúa como marco de referencia apuntando a lograr un mayor esfuerzo en todos los niveles, estableciendo una serie de acciones que deben aplicarse, pero manteniendo las mismas áreas prioritarias arriba mencionadas, así como los plazos y los indicadores para su supervisión. Además, hace hincapié en la necesidad de integrar la perspectiva de la igualdad entre mujeres y hombres en todas las políticas de la UE, así como en los programas financiados por la UE.

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     Otro instrumento de gran relevancia es la Carta de la Mujer,  aprobada por la Comisión Europea el 5 de marzo de 2010 y se titula “Un compromiso reforzado en favor de la igualdad entre mujeres y hombres - Una Carta de la Mujer”. Dicha carta fue una declaración política para conmemorar el 15º aniversario de la Declaración y la Plataforma de Acción de la Conferencia Mundial de las Naciones Unidas sobre la Mujer celebrada en Pekín, y el 30º aniversario de la Convención de las Naciones Unidas sobre la Eliminación de todas las Formas de Discriminación contra la Mujer. Allí se renueva el compromiso de la UE por la igualdad entre los sexos y la consolidación de la perspectiva de género en todas sus políticas, tanto en Europa como en el resto del mundo. Los cinco ámbitos de actuación que propone esta carta coinciden con las cinco áreas prioritarias establecidas en la Estrategia de la Comisión Europea mencionadas previamente.

 

1. La política de igualdad de género en el MERCOSUR

     La evolución de la política de igualdad de género en el seno del MERCOSUR ha seguido características similares a la desarrollada por la UE, en el sentido de ir adquiriendo e incorporando la perspectiva de género de manera gradual. De esta manera, en sus primeros pasos hacia el tratamiento de la temática de la igualdad entre hombres y mujeres predominaron las políticas de igualdad de oportunidades. Posteriormente, se fueron incorporando medidas de acción positiva, para finalmente adoptar la transversalidad como eje de las políticas públicas orientadas a la igualdad en el marco de la estructura de decisión y gestión del MERCOSUR. 

 

    Este proceso regional estuvo alineado con los avances que la problemática de género presentó a nivel internacional, como respuesta a las recomendaciones establecidas por la CEDAW, la Plataforma de Acción de la IV Conferencia Mundial sobre la Mujer de Beijing, la Convención de Belém do Pará, así como también los Consensos asumidos en el marco de las Conferencias Regionales sobre la Mujer de la Comisión Económica para América Latina (CEPAL) y el Caribe tales como el Consenso de Quito (2007), Consenso de Brasilia (2010) y Consenso de Santo Domingo (2013). En éstos se destaca la relevancia de incluir la perspectiva de género en todas las esferas de las políticas públicas y en todos los niveles de actuación de los Estados, como un factor esencial para prevenir y enfrentar la discriminación contra las mujeres y asegurar la igualdad de género.

 

2.1 El tratamiento de la igualdad de género en el plano jurídico-normativo del MERCOSUR

En el Tratado de Asunción de 1991 por el cual se da origen al Mercado Común del Sur, no se hace ninguna mención a la igualdad de género en su articulado, aunque podemos encontrar alusiones a la necesidad de alcanzar mayores niveles de igualdad ciudadana en un sentido generalizado. Sin embargo, durante esos años suceden ciertos hechos que permiten abrir el debate vinculado a la igualdad entre hombres y mujeres y propiciar de esta manera avances en las políticas de igualdad. Si bien el objetivo fundacional del MERCOSUR fue la creación de un espacio económico ampliado, a lo largo de su desarrollo se han incorporado otros objetivos de la integración regional, alcanzando diversos aspectos tales como políticos, sociales, culturales y educativos, buscando así mejorar los niveles de vida de todos los habitantes de los países miembros.

 

A partir de mediados de la década de 1990 las ideas de la igualdad de género pensadas como política pública comenzaron a adquirir mayor gravitación en el seno del MERCOSUR. Las fuertes demandas de la sociedad civil, esencialmente de organizaciones de mujeres provenientes del feminismo y del sindicalismo, conllevaron a incorporar la situación de la mujer y la igualdad en la agenda principal del bloque regional latinoamericano.

 

En ese marco, se destaca la creación del Foro de Mujeres del MERCOSUR en noviembre de 1995, mediante el Acta de Buenos Aires, y como consecuencia de la necesidad de aunar esfuerzos a través de la organización de las mujeres de los cuatro países miembros originarios.  Dicho Foro está compuesto por altas representantes gubernamentales y de partidos políticos, mujeres líderes de ámbitos académicos, empresariales y sindicales. 

 

Durante 1995 y 1997 se desarrollaron dos Seminarios Internacionales sobre mujeres en el marco del MERCOSUR, en San Pablo y Río de Janeiro respectivamente, siendo los primeros pasos hacia el proceso de institucionalización de la perspectiva de género en el ámbito regional. De esta manera, dichas actividades concluyeron con una declaración que reclamaba al Consejo Mercado Común (CMC) la implementación de mecanismos necesarios para asegurar la igualdad de oportunidades entre hombres y mujeres en el desarrollo de los trabajos abordados en los diferentes ámbitos de negociación que integran el MERCOSUR(Benedetto, Cortes, Rojo, 2015: 13).

 

Esto propició que en 1998 se instaure la Reunión Especializad de la Mujer (REM), a través de la Resolución 20/1998 del Grupo Mercado Común (GMC) del MERCOSUR. Su objetivo principal consistía en analizar la situación de la mujer, teniendo en cuenta la legislación vigente en los Estados Partes en lo relativo al concepto de igualdad de oportunidades, con el fin de contribuir al desarrollo social, económico y cultural de sus miembros. Una medida que complementa la labor de la REM es la Resolución 37/2000 del GMC, la cual autoriza a esta Reunión Especializada a realizar un listado de actualización periódica que contenga todos los programas, medidas y proyectos con incidencia sobre las mujeres en la subregión, ejecutados a través de los órganos del MERCOSUR. Se destaca esta Resolución, porque en los considerandos se hace mención por primera vez de la necesidad de incorporar la perspectiva de género en todas las políticas y programas del bloque regional, plasmándose de esta manera la idea de transversalidad o el enfoque del gender maisntreaming.

 

Sumado a ello, podemos mencionar la Resolución 83/2000 GMC, a través de la cual se insta a los Estados miembros a realizar los esfuerzos necesarios para promover la integración y armonización metodológica de los bancos de datos existentes, con vistas a contar con indicadores regionales que sirvan de base para la formulación de políticas públicas sobre la situación de la mujer. Con la Resolución 84/2000 del GMC se incorpora formalmente la perspectiva de género en el ámbito del MERCOSUR. Allí se establece que dicha perspectiva debe ser incorporada ya sea en la planificación, elaboración, implementación y evaluación de sus actividades, políticas y programas, con el objeto de garantizar la igualdad y equidad entre los géneros, con especial atención en el tratamiento de los temas trabajo, empleo, seguridad social, salud, pequeñas y medianas empresas y proyectos de cooperación.

 

 

2.2 Institucionalidad de la igualdad de género en el MERCOSUR

Como se menciona anteriormente, el primer gran avance en materia de institucionalización se da con la creación de la REM en 1998, pero dicho proceso se vio fortalecido a partir de la Decisión 24/11 del CMC, en diciembre de 2011, que elevó el status de la REM a Reunión de Ministras y Altas Autoridades de la Mujer (RMAAM) del MERCOSUR. Esta surgió como consecuencia del reconocimiento institucional a la labor desempeñada, así como a la importancia asignada a los temas de género en la región (Benedetto, Cortes, Rojo, 2015: 11). La RMAAM tiene entre sus principales funciones asesorar y proponer directamente al CMC medidas, políticas y acciones en materia de género, así como emitir declaraciones. En la mencionada Decisión, el CMC expuso la importancia de la perspectiva de género enunciando lo siguiente: “la consolidación de la perspectiva de género en el ámbito del MERCOSUR, resulta esencial para profundizar la democracia, eliminar las disparidades y la discriminación contra las mujeres en los Estados Partes” (Benedetto, Cortes, Rojo, 2015: 13).

 

La RMAAM está integrada por representantes gubernamentales para las cuestiones de género de las Secciones Nacionales designadas a tal efecto por los cinco Estados Partes del MERCOSUR (Argentina, Brasil, Paraguay, Uruguay y Venezuela); y organismos de los Estados Asociados: Bolivia, Chile, Colombia, Ecuador y Perú. Las Secciones Nacionales ante la RMAAM son: la Representación para los temas de la mujer en el ámbito internacional del Ministerio de Relaciones Exteriores y Culto de la República Argentina, la Secretaria de Políticas para las Mujeres de la Presidencia de la República Federativa de Brasil, la Secretaría de la Mujer de la Presidencia de la República del Paraguay, el Instituto Nacional de las Mujeres del Ministerio de Desarrollo Social de Uruguay y el Ministerio del Poder Popular para la Mujer y la Igualdad de género de Venezuela.

 

La primera reunión de la RMAAM se llevó adelante en mayo de 2012, en la ciudad de Buenos Aires. Dentro de sus primeras actividades se destacan el diseño de nuevas estrategias de comunicación y difusión, la asistencia técnica brindada a cada país para favorecer la ejecución de acciones y el desarrollo de capacidades institucionales, la elaboración y distribución de material didáctico y la realización de eventos de sensibilización para la sociedad civil y altos funcionarios.

 

Este espacio de institucionalización opera a través de dos Mesas Técnicas: “Género, trabajo e integración económica” y “Violencia basada en género” (aborda la temática especialmente de violencia doméstica y trata de mujeres con fines de explotación sexual comercial). Ambas tienen como función primordial la de asesorar a sus autoridades, realizar planes de acción y reuniones semestrales a fin de presentar avances de cada país, evaluaciones de acciones y recomendaciones. 

 

Una iniciativa a destacar, fue la presentación por parte de la RMAAM del Diagnóstico Regional “Indicadores de violencia doméstica basada en género en el MERCOSUR”, el cual permitió relevar una extensa información acerca de las fuentes de datos de indicadores y registros en violencia doméstica. Este trabajo analiza además las potencialidades y los límites que se presentan en clave regional, en pos de concretar indicadores regionales.

 

2.3 Iniciativas, políticas y acciones a favor de la igualdad en el MERCOSUR

La labor desempeñada por la REM y la RMAAM en materia de promoción de las políticas de género, fue acompañada desde los órganos ejecutivos de MERCOSUR. Ello se ve reflejado en la Decisión 12/11 del CMC, por medio del cual se aprobó el “Plan Estratégico de Acción Social (PEAS)”, con la finalidad de otorgar prioridad a la agenda social dentro del MERCOSUR.  Entre sus ejes y directrices estratégicos se incorpora la perspectiva de género como eje transversal.

 

Frente a estos progresos y a la necesidad de contar con un marco común para el abordaje de los asuntos de género al interior del bloque regional, la Decisión 14/12 del CMC, establece una Política de igualdad de género (PIG) del MERCOSUR. Para tal efecto, encargó a la RMAAM elaborar una propuesta para ser elevada a consideración del CMC, a más tardar, antes de su segunda reunión ordinaria de 2013. Se abrió así un proceso de debate y coordinación entre la RMAAM, otros órganos y foros del MERCOSUR, asociaciones y ONG´S relacionadas a la mujer. En ese contexto, se realizó en el año 2013 el “Encuentro sobre Lineamientos de Política de Igualdad de Género en el MERCOSUR”, que concluyó con un documento final denominado “Directrices de la Política de Igualdad de Género del MERCOSUR”. Este documento, aprobado según la Decisión 13/14 del CMC, establece que “la igualdad de género es un derecho humano fundamental y condición necesaria para alcanzar el pleno cumplimiento de los derecho humanos y garantizar el desarrollo”. Allí se define además el objetivo fundamental de la política de género del MERCOSUR a saber: 

 

            …contribuir, desde el enfoque del Feminismo y de los Derechos Humanos, a sentar las bases para la igualdad y no discriminación de las mujeres en la región, a través de la transversalización del enfoque de género en las políticas, acciones y proyectos regionales, así como en la gestión organizacional y la definición de políticas específicas dirigidas a la equidad de género y las relaciones igualitarias entre mujeres y hombres en todo el MERCOSUR.“ (Benedetto, Cortes & Rojo, 2015,12).

 

    El PIG se constituye de esta manera en un instrumento que oficia de guía a las instancias del MERCOSUR en la incorporación de la dimensión de género en su gestión, para el diseño de objetivos, políticas, acciones y/o proyectos regionales, así como en la elaboración de la normativa. Por otro lado, se trata de una política de doble dimensión: la Dimensión Institucional y la Dimensión de las Políticas Regionales, es decir, la transversalidad del PIG tiene como ámbito prioritario la estructura institucional de MERCOSUR pero también aspira a incidir en el diseño de políticas para la región.  Los principios de esta política son: Igualdad y equidad, no discriminación, diversidad, laicidad del Estado, justicia social, vida libre de violencia y participación social. Estos se sustentan además con trece Directrices. 1)Autonomía económica e igualdad en la esfera laboral y del cuidado, 2) Participación paritaria en los procesos de toma de decisiones y en las esferas de poder,3) Derecho a la Salud integral, 4) Derechos sexuales y derechos reproductivos, 5) Derecho a la educación, 6) Educación para los derechos humanos y la no discriminación, 7) Enfrentar todas las formas de violencia basada en la perspectiva de género, 8) Interseccionalidad, discriminaciones múltiples y agravadas, 9)Territorio, hábitat y ambiente, 10) Políticas comerciales y productivas inclusivas, 11) Derechos de las mujeres migrantes, 12) Acceso a la justicia, y 13) Sistemas de información.

 

1. Retos y limitaciones de la perspectiva de género en la UE y el MERCOSUR

   Aunque corresponde esencialmente a los Estados, la responsabilidad de garantizar el trato igualitario a sus ciudadanos, los procesos de integración son considerados como fuentes de potenciación de políticas públicas y estrategias de intervención dirigidas a mitigar las desigualdades. En este sentido, la UE y el MERCOSUR tienen la capacidad de trabajar y articular normativas, políticas y acciones para que sean recogidas por sus Estados miembros, así como también la creación de espacios institucionales al interior de cada bloque sirven de guía y de asesoramiento en la incorporación de la dimensión de género no solo a nivel del bloque regional sino también hacia el interior de los Estados partes. 

 

    En este contexto, si bien en ambos procesos de integración la incorporación de la perspectiva de género han abierto nuevas oportunidades para el colectivo femenino, ya sea a través de la creación de marcos jurídicos, institucionales, programas y estrategias que buscaron la eliminación de las desigualdades y la discriminación contra las mujeres, existen ciertos límites y desafíos que pueden obstaculizar un mayor afianzamiento y profundización de la igualdad y equidad entre hombres y mujeres en sus respectivos ámbitos de aplicación.

 

 Según Lombardo (2002), en el caso de la UE, ciertas limitaciones legales, políticas y culturales impiden una implementación eficaz a nivel nacional de la legislación europea de género. En el  interior de los Estados, existen ciertas cuestiones como los juegos de intereses sectoriales, las agendas internas y el entramado intergubernamental que en ciertas ocasiones lentifican  y  dificultan la concreción de políticas públicas, inclusive si las mismas han sido impulsadas por el propio Estado nacional. Otro obstáculo mencionado por el autor es de carácter estructural, que  en su opinión impide un mayor impacto de las políticas de género en los Estados miembros. La política de género de la UE y sus estrategias políticas reflejan lo complejo que resulta obtener la igualdad en un sistema de patriarcado (Lombardo, 2002: 240). 

 

    Asimismo, la grave situación económica y financiera que han atravesado los países europeos a partir de 2009 y, cuyo impacto negativo persiste actualmente, es vista también como una limitación. En este sentido, la imposición de las denominadas políticas de austeridad en diferentes países miembros de la UE a causa de la mencionada crisis, han implicado la aparición de restricciones a la capacidad de gasto de los Estados que en muchos casos han derivado en recortes en políticas sociales relevantes para la igualdad (Álvarez, 2016: 13).

 

     En MERCOSUR, también encontramos que comparte los obstáculos que se presentan en la UE en cuanto a las limitaciones estructurales y las políticas de austeridad.  Sumado a ello, la relativa capacidad resolutiva y de incidencia de la RMAAM se presenta como una dificultad a destacar, así como también la existencia de un entramado de canales burocráticos que obstaculiza su accionar a la hora de realizar declaraciones o resoluciones. Otra limitación es la falta de presupuesto propio, así como también la necesidad de contar con apoyo técnico y logístico centralizado y permanente que asegure la sustentabilidad de su trabajo. Hasta el momento, el accionar de este espacio institucional ha obtenido ayuda financiera, técnica y en materia de logística mediante proyectos de cooperación internacional (Benedetto, Cortes, Rojo, 2015: 16).Así, la falta de presupuesto y de apoyo técnico y logístico limita las políticas transversales al no poder contar con una estructura y personal suficiente encargado de realizar su seguimiento e implementación.    

 

De esta manera y, a pesar de los avances logrados hasta el momento, es necesario no solo continuar con la labor realizada para promover la igualdad de género sino también aunar esfuerzos entre la totalidad de los actores. 

 

Consideraciones finales

Como se ha mencionado a lo largo del trabajo, la problemática de la igualdad de género ha logrado avances significativos en los dos procesos de integración regional objeto de estudio de la presente investigación. 

 

La perspectiva de género ha sido incorporada en las políticas públicas tanto de la UE como en el seno del MERCOSUR. En ambos casos, el tratamiento de las políticas de igualdad, ya sea en el plano jurídico-normativo, institucional y político han ido evolucionando de forma gradual, mediante el establecimiento de mecanismos e instrumentos orientados en un primer momento a la estrategia de igualdad de oportunidades entre hombres y mujeres. Sin embargo, frente a la existencia de numerosas limitaciones, las desigualdades entre los sexos y la discriminación contra las mujeres continuaban gravitando negativamente sobre el colectivo femenino. Esto llevó a la implementación de mecanismos de acción positiva, los cuales buscaban corregir las desventajas manifiestas contra las mujeres. Sin embargo, el paso más trascendente que se dio en ambos bloques regionales es la adopción del gender mainstreaming o acciones de transversalidad, es decir la incorporación de la perspectiva de género en todas las políticas y todos los programas. Aunque debemos aclarar, que esta evolución, ha sido más clara en la UE a través de las tres fases mencionadas en secciones anteriores. 

 

La adopción de esta estrategia de transversalidad marca un cambio de percepción del proceso de integración, ya que busca trasladar esta estrategia a la estructura política, institucional y jurídica de sus estados miembros. Ello es de gran relevancia a la hora de profundizar y potenciar la generación de políticas públicas orientadas a la igualdad de género, principalmente en el caso del MERCOSUR, ya que en su estructura institucional y de toma de decisiones necesitan de los estados partes para ser implementadas.

 

Para ello, es fundamental que los países miembros tanto de la UE como del MERCOSUR cuenten con instancias gubernamentales definidas y que tengan capacidades de decisión para poder implementar las políticas públicas de igualdad de género, de acción positiva y de transversalidad de forma complementaria. 

 

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MERCOSUR, www.mercosur.int/ 

INSTITUO EUROPEO DE LA IGUALDAD DE GENERO, http://eige.europa.eu

UNION EUROPEA, https://europa.eu/european-union/index_es